水利部關(guān)于推進(jìn)水利基礎(chǔ)設(shè)施政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式發(fā)展的指導(dǎo)意見

水規(guī)計(jì)〔2022〕239號(hào)

部機(jī)關(guān)各司局，部直屬各單位，各省、自治區(qū)、直轄市水利（水務(wù)）廳（局），各計(jì)劃單列市水利（水務(wù)）局，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)水利局：

　　為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，加大水利投融資創(chuàng)新力度，積極推進(jìn)水利基礎(chǔ)設(shè)施政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式發(fā)展，擴(kuò)大水利投資來源渠道，加快構(gòu)建現(xiàn)代化水利基礎(chǔ)設(shè)施體系，提出以下意見。

　　一、總體要求

　　（一）指導(dǎo)思想

　　以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，貫徹落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第十一次會(huì)議精神，完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，積極踐行“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，深化水利投融資改革，積極引導(dǎo)各類社會(huì)資本參與水利建設(shè)運(yùn)營(yíng)，拓寬水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長(zhǎng)期資金籌措渠道，推進(jìn)現(xiàn)代化水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)新階段水利高質(zhì)量發(fā)展，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供有力的水安全保障。

　　（二）基本原則

　　堅(jiān)持政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作。發(fā)揮政府規(guī)劃引領(lǐng)作用，科學(xué)謀劃水利發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域、項(xiàng)目安排。遵循市場(chǎng)規(guī)律，完善市場(chǎng)規(guī)則，建立政府與社會(huì)資本利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。

　　堅(jiān)持效益導(dǎo)向、分類施策。根據(jù)不同類型水利項(xiàng)目的功能屬性、投資規(guī)模、收益能力、運(yùn)營(yíng)管理等特性，加強(qiáng)政策支持和監(jiān)管服務(wù)，實(shí)現(xiàn)水利PPP項(xiàng)目更好更快發(fā)展。

　　堅(jiān)持改革創(chuàng)新、協(xié)同推進(jìn)。加強(qiáng)水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、水利工程產(chǎn)權(quán)制度、水價(jià)形成機(jī)制、水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制等改革協(xié)同，創(chuàng)新體制機(jī)制和投融資模式，暢通社會(huì)資本參與渠道，完善社會(huì)資本投入的合理回報(bào)機(jī)制，激發(fā)社會(huì)資本的投資活力和創(chuàng)新動(dòng)力。

　　堅(jiān)持規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行。立足項(xiàng)目全生命周期，健全社會(huì)資本參與水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)長(zhǎng)效機(jī)制，堅(jiān)持公開、公平、公正，依法管理、規(guī)范管理，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、安全效益相統(tǒng)一。

　　二、主要領(lǐng)域

　　（三）國(guó)家水網(wǎng)重大工程。以自然河湖水系、重大引調(diào)水工程和骨干輸配水通道為綱，以區(qū)域河湖水系連通工程和供水渠道為目，以具有控制性功能的水資源調(diào)蓄工程為結(jié)，加快實(shí)施國(guó)家水網(wǎng)，協(xié)同推進(jìn)省級(jí)水網(wǎng)建設(shè)，統(tǒng)籌已建工程提質(zhì)增效和新建工程效益，全面增強(qiáng)我國(guó)水資源統(tǒng)籌調(diào)配能力、供水保障能力、戰(zhàn)略儲(chǔ)備能力。

　　（四）水資源集約節(jié)約利用。堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先方針，推進(jìn)實(shí)施一批節(jié)水項(xiàng)目。以糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)和特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)區(qū)為重點(diǎn)，在水土資源條件適宜地區(qū)建設(shè)一批現(xiàn)代化灌區(qū)。推進(jìn)大中型灌區(qū)續(xù)建配套與現(xiàn)代化改造，推動(dòng)完善渠首水源工程、骨干渠系、計(jì)量監(jiān)測(cè)等設(shè)施，開展數(shù)字灌區(qū)建設(shè)。

　　（五）農(nóng)村供水工程建設(shè)。聚焦民生改善和鄉(xiāng)村振興，優(yōu)化農(nóng)村供水水源及工程布局，推動(dòng)農(nóng)村規(guī)模化供水工程建設(shè)。具備條件的地區(qū)，推動(dòng)城鎮(zhèn)管網(wǎng)向農(nóng)村地區(qū)延伸，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)供水一體化。牧區(qū)、山區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)等不具備規(guī)模化供水條件的地區(qū)，推進(jìn)實(shí)施一批小型供水工程標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和改造，提高自來水普及率。

　　（六）流域防洪工程體系建設(shè)。推進(jìn)江河控制性工程、水庫水閘除險(xiǎn)加固與運(yùn)行管護(hù)、蓄滯洪區(qū)建設(shè)，提高洪水調(diào)蓄能力。實(shí)施大江大河大湖干流堤防建設(shè)和河道整治，加強(qiáng)主要支流和中小河流治理，提高河道泄洪能力。

　　（七）河湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)。堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和治理，實(shí)施母親河復(fù)蘇行動(dòng)，加強(qiáng)河湖生態(tài)治理修復(fù)；以長(zhǎng)江、黃河上中游和東北黑土區(qū)等水土流失區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)，實(shí)施國(guó)家水土保持重點(diǎn)工程，因地制宜推進(jìn)生態(tài)清潔小流域建設(shè)和小水電綠色改造；深入推進(jìn)地下水超采綜合治理，維護(hù)河湖健康生命，讓越來越多的流域重現(xiàn)生機(jī)。

　　（八）智慧水利建設(shè)。加快建設(shè)數(shù)字孿生流域、數(shù)字孿生水利工程，構(gòu)建天、空、地一體化水利感知網(wǎng)和數(shù)字化場(chǎng)景，實(shí)現(xiàn)數(shù)字孿生流域多維度、多時(shí)空尺度的智慧化模擬，實(shí)現(xiàn)預(yù)報(bào)、預(yù)警、預(yù)演、預(yù)案功能，提高水利數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化管理水平。

　　三、合作方式

　　（九）分類選擇合作模式。針對(duì)水利項(xiàng)目公益性強(qiáng)、投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、投資回報(bào)率低的特點(diǎn)，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況，通過特許經(jīng)營(yíng)、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，靈活采用建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)—移交（BOOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)（BOO）、移交—運(yùn)營(yíng)—移交（TOT）等模式推進(jìn)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)。

　　（十）綜合利用水利樞紐。在確保項(xiàng)目完整性和公益性功能發(fā)揮的前提下，可結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況，合理劃分工程模塊，根據(jù)各模塊的主要功能和投資收益水平，采用適宜的合作方式。對(duì)水庫大壩建設(shè)等涉及防洪的公益性模塊，事關(guān)公共安全和公眾利益，應(yīng)以政府為主投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理；對(duì)水力發(fā)電、供水等經(jīng)營(yíng)性模塊，可引入社會(huì)資本投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)，落實(shí)水價(jià)、電價(jià)等政策，政府和社會(huì)資本按照出資比例依法享有權(quán)益。

　　（十一）供水、灌溉類項(xiàng)目。對(duì)于重點(diǎn)水源和引調(diào)水工程，通過向下游水廠等產(chǎn)業(yè)鏈延伸、合理確定供水價(jià)格等措施，保證社會(huì)資本合理收益。對(duì)于城鄉(xiāng)供水一體化項(xiàng)目，可以縣域?yàn)榛締卧y(tǒng)一供水設(shè)施運(yùn)行服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，推廣城鄉(xiāng)供水同城、同網(wǎng)、同質(zhì)、同價(jià)、同管理；對(duì)于分散式中小型供水工程，探索以大帶小、整體打包，引入專業(yè)化供水企業(yè)或規(guī)模較大的水廠建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理。對(duì)于大中型灌區(qū)建設(shè)和節(jié)水改造，應(yīng)合理劃分骨干工程、田間工程和供水單元，完善計(jì)量設(shè)施，積極引入社會(huì)資本參與投資運(yùn)營(yíng)，鼓勵(lì)農(nóng)民用水合作組織等受益主體投資入股。水費(fèi)收入能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目，應(yīng)采用“使用者付費(fèi)”模式；水費(fèi)收入不足以完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目，可采用“使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)貼”模式；也可根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，在一定期限內(nèi)采用“使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)貼”模式，逐步過渡到“使用者付費(fèi)”模式，確保工程良性運(yùn)行。

　　（十二）防洪治理、水生態(tài)修復(fù)類項(xiàng)目。對(duì)于河道治理、蓄滯洪區(qū)建設(shè)、水庫水閘除險(xiǎn)加固等防洪治理項(xiàng)目和河湖生態(tài)治理保護(hù)、水土保持、小水電綠色改造等水生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，在加大政府投入的同時(shí)，充分利用水土資源條件，鼓勵(lì)通過資產(chǎn)資源匹配、其他收益項(xiàng)目打捆、運(yùn)行管護(hù)購買服務(wù)等方式，吸引社會(huì)資本參與建設(shè)運(yùn)營(yíng)，提高政府投資效率和工程管理水平，有效降低工程運(yùn)行維護(hù)成本。對(duì)于智慧水利建設(shè)，可采取政府購買服務(wù)、政府授權(quán)企業(yè)投資運(yùn)營(yíng)等方式，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與建設(shè)運(yùn)維的積極性。

　　四、重點(diǎn)工作

　　（十三）深化項(xiàng)目前期論證工作。地方各級(jí)水行政主管部門根據(jù)水利相關(guān)規(guī)劃，篩選潛在PPP項(xiàng)目，形成重點(diǎn)推介水利PPP項(xiàng)目清單，強(qiáng)化信息公開和投融資合作對(duì)接，引導(dǎo)社會(huì)資本參與項(xiàng)目策劃、前期論證。重大水利工程前期工作技術(shù)復(fù)雜、不確定性因素多、周期長(zhǎng)，原則上由水行政主管部門商有關(guān)部門組織開展，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與。對(duì)于中小型水利工程，鼓勵(lì)社會(huì)資本在水行政主管部門指導(dǎo)下開展項(xiàng)目前期論證工作。

　　（十四）科學(xué)編制項(xiàng)目實(shí)施方案。對(duì)擬采用PPP模式推進(jìn)的水利項(xiàng)目，依據(jù)有關(guān)規(guī)定在項(xiàng)目可行性研究報(bào)告或項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告中一并編制或單獨(dú)編制項(xiàng)目實(shí)施方案，明確經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)、經(jīng)營(yíng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、投資概算構(gòu)成、投資回報(bào)方式、價(jià)格確定及調(diào)價(jià)方式、財(cái)政補(bǔ)貼等事項(xiàng)。

　　（十五）嚴(yán)格履行審核決策程序。按程序通過立項(xiàng)的水利PPP項(xiàng)目，及時(shí)將項(xiàng)目實(shí)施方案報(bào)地方政府或經(jīng)授權(quán)的主管部門審核審批，并按要求開展物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證。項(xiàng)目實(shí)施方案應(yīng)與經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告、核準(zhǔn)文件、備案信息保持一致。

　　（十六）擇優(yōu)選擇社會(huì)資本方。實(shí)施方案通過審核審批的水利PPP項(xiàng)目，及時(shí)向社會(huì)發(fā)布項(xiàng)目公告和有關(guān)信息，組織編制招標(biāo)文件、合同文本。按照招投標(biāo)有關(guān)規(guī)定，公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)能力、融資實(shí)力及信用狀況良好的社會(huì)資本作為合作伙伴。

　　（十七）依法合規(guī)組建項(xiàng)目法人。水利PPP項(xiàng)目由政府或其授權(quán)部門和社會(huì)資本方根據(jù)投資比例協(xié)商共同組建項(xiàng)目法人，完善項(xiàng)目法人治理結(jié)構(gòu)，落實(shí)項(xiàng)目法人職責(zé)，簽訂投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)合同文件。合同簽訂前，要對(duì)項(xiàng)目可能產(chǎn)生的政策風(fēng)險(xiǎn)、商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行充分論證，征求政府相關(guān)部門、法律咨詢機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本方的意見，明確項(xiàng)目合同各方權(quán)利義務(wù)，建立激勵(lì)約束機(jī)制，健全糾紛解決和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。

　　（十八）加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理。各級(jí)水行政主管部門要針對(duì)水利PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，制定完善建設(shè)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管制度，切實(shí)強(qiáng)化監(jiān)管，確保工程質(zhì)量、安全和功能效益發(fā)揮。項(xiàng)目法人要健全企業(yè)管理制度，完善質(zhì)量控制安全管理體系和工程維修養(yǎng)護(hù)機(jī)制，保障工程穩(wěn)定運(yùn)行，依法承擔(dān)防洪、抗旱、水資源節(jié)約保護(hù)等責(zé)任，確保全面履行合同義務(wù)。

　　（十九）健全績(jī)效評(píng)價(jià)和退出機(jī)制。在項(xiàng)目合同中明確績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，定期對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理開展績(jī)效評(píng)價(jià)。合作期內(nèi)，如遇不可抗力或違約事件導(dǎo)致項(xiàng)目提前終止時(shí)，要及時(shí)做好項(xiàng)目移交接管，保障項(xiàng)目設(shè)施持續(xù)運(yùn)行，保證公共利益不受侵害。合作期滿后，要按照合同約定的移交形式、移交內(nèi)容和移交標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)組織開展項(xiàng)目驗(yàn)收、資產(chǎn)交割等工作，妥善做好項(xiàng)目移交，確保工程持續(xù)安全運(yùn)行。

　　五、政策支持

　　（二十）加大政府投資引導(dǎo)力度。各級(jí)水行政主管部門要積極商發(fā)展改革、財(cái)政部門，充分發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用，采取直接投資、投資補(bǔ)助、資本金注入、財(cái)政貼息、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)等多種方式，支持社會(huì)資本參與水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)。

　　（二十一）推動(dòng)建立合理回報(bào)機(jī)制。建立健全有利于促進(jìn)水資源節(jié)約和水利工程良好運(yùn)行、與投融資體制相適應(yīng)的水利工程水價(jià)形成機(jī)制，科學(xué)核定定價(jià)成本，合理確定盈利水平，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)實(shí)行供需雙方協(xié)商定價(jià)。積極推動(dòng)供需雙方在項(xiàng)目前期工作階段簽訂框架協(xié)議，約定意向價(jià)格。加快推進(jìn)用水權(quán)改革，支持社會(huì)資本通過參與節(jié)水供水工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)，轉(zhuǎn)讓節(jié)約的水權(quán)獲得合理收益。

　　六、服務(wù)監(jiān)督

　　（二十二）做好項(xiàng)目服務(wù)。按照“放管服”改革的要求，建立健全社會(huì)資本投融資合作對(duì)接機(jī)制，在確保工程質(zhì)量安全的前提下，優(yōu)化水利PPP項(xiàng)目審查審批流程，加快審查審批進(jìn)度，持續(xù)提升社會(huì)資本參與水利基礎(chǔ)設(shè)施投資和建設(shè)的便利度。

　　（二十三）加強(qiáng)政府監(jiān)管。各級(jí)水行政主管部門要依法依規(guī)加強(qiáng)水利PPP項(xiàng)目的監(jiān)管，著重強(qiáng)化對(duì)合作雙方誠(chéng)信履約、項(xiàng)目法人履職盡責(zé)等方面的監(jiān)督，促進(jìn)水利PPP項(xiàng)目規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行。對(duì)于社會(huì)資本方直接參與工程設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理的，要對(duì)參建單位資質(zhì)、合同訂立、工程價(jià)款等進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督。

　　（二十四）接受公眾監(jiān)督。依法披露水利PPP項(xiàng)目信息，保障公眾知情權(quán)，確保項(xiàng)目實(shí)施公開透明、有序推進(jìn)。健全公眾參與監(jiān)督機(jī)制，注重發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，督促社會(huì)資本履行企業(yè)社會(huì)責(zé)任，嚴(yán)格按照約定保質(zhì)保量提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，維護(hù)公眾利益。

　　七、保障措施

　　（二十五）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)水行政主管部門要充分認(rèn)識(shí)引導(dǎo)社會(huì)資本參與水利建設(shè)運(yùn)營(yíng)、拓寬水利投資渠道的重要作用，健全工作機(jī)制，加強(qiáng)與發(fā)展改革、財(cái)政等部門的溝通協(xié)調(diào)，共同推動(dòng)各項(xiàng)工作落實(shí)到位。要結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，細(xì)化實(shí)化推進(jìn)社會(huì)資本參與水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)的政策措施。

　　（二十六）強(qiáng)化跟蹤監(jiān)測(cè)。省級(jí)水行政主管部門要建立健全跟蹤監(jiān)測(cè)機(jī)制，開展水利PPP項(xiàng)目跟蹤問效和監(jiān)測(cè)評(píng)估，動(dòng)態(tài)掌握社會(huì)資本參與水利建設(shè)運(yùn)營(yíng)情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、研究和解決重點(diǎn)難點(diǎn)問題。組織開展水利PPP項(xiàng)目實(shí)施后評(píng)價(jià)，通過第三方評(píng)估等方式，評(píng)價(jià)社會(huì)資本的參與程度和工作落實(shí)情況，推動(dòng)有關(guān)政策不斷健全完善、落地見效。

　　（二十七）做好宣傳推廣。省級(jí)水行政主管部門要加強(qiáng)水利PPP項(xiàng)目有關(guān)政策法規(guī)、操作規(guī)則和管理要求的培訓(xùn)，做好政策宣傳解讀，引導(dǎo)好市場(chǎng)預(yù)期，增強(qiáng)市場(chǎng)信心，及時(shí)總結(jié)推廣典型經(jīng)驗(yàn)和成功案例，營(yíng)造社會(huì)資本參與水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)的良好氛圍。

水利部

2022年5月31日